0.6 Bygherrens indsats gennem byggesagen

En byggesag udgør et forløb af faser og aktiviteter fra et lokalebehov er konstateret, til et byggeri er færdigt. Bygherren skal i forbindelse med disse faser og aktiviteter træffe en lang række beslutninger, som danner grundlag for sagens videreførelse. Beslutningerne skal respekteres i det fortsatte arbejde med sagen. Sker dette ikke, udsættes byggesagen for forsinkelser og merudgifter. Bygherrens beslutninger træffes ofte i samråd med tekniske rådgivere og andre samarbejdspartnere eller efter oplæg fra disse.

Bygherrens vigtigste opgaver i forbindelse med gennemførelse af byggesagen er summarisk beskrevet i de følgende afsnit. En mere detaljeret beskrivelse fremgår af vejledningens efterfølgende dele.

0.6.1 Initiativ- og programoplæg

Den bygherre, der har brug for lokaler eller boliger, skal først gøre sig arten og omfanget af lokale- eller boligbehovet klart. Bygherrens almindelige planlægning skal dække så lang en tidshorisont, at et lokale- eller boligbehov så vidt muligt er forudset nogle år før, det antages at blive aktuelt.

Inden lokale- eller boligbehovet søges dækket, skal den pågældende bygherre foretage en mere detaljeret behovs- og funktionsundersøgelse. Dækning af behovet ved ændret anvendelse af nuværende lokaler eller boliger skal også undersøges.

Bygherre skal sikre, at en eventuel lejer, der er underlagt reglerne om betaling af husleje, skaffer sig bevillingsmæssig dækning for de øgede lejeudgifter som følge af lokaleudvidelse. Når der er bevillingsmæssig dækning for lokaleudvidelsen, skal bygherren gå på ejendomsmarkedet og kan herved få lokaler enten gennem en offentlig ejendomsadministration eller fra private udlejere. Specielt for statslige bygherrer skal overvejes, om lokalebehovet med fordel kan tilvejebringes ved et OPP-projekt (offentlig-privat partnerskab).

Såfremt bygherren ikke er underlagt reglerne om betaling af husleje, vil denne selv skulle gennemføre en byggesag, medmindre bygherren finder eksisterende lokaler på anden vis, eller – specielt for de statslige bygherrer – gennemfører byggeopgaven ved et OPP-projekt.

I den indledende fase skal bygherren, såfremt denne er en regional eller kommunal institution og ikke har en særlig byggeadministration, rette henvendelse til henholdsvis regionens eller kommunens byggeadministration for at få bistand til at tilrettelægge opgaven og det videre forløb. Specielt for statslige bygherrer, som ikke har en særlig byggeadministration, rettes henvendelse til Slots- og Ejendomsstyrelsen. De nærmere regler for de statslige bygherrer uden særlig byggeadministration fremgår af cirkulære nr. 9833 af 15. december 2003 om gennemførelse af statslige byggearbejder.

Bygherren skal – evt. i samarbejde med en særlig byggeadministration – skabe sig overblik over de foreliggende muligheder for at skaffe lokalerne/boligerne, fx ombygning eller nybyggeri, køb eller leje af ejendom – eventuelt leje af et byggeri, der opføres i overensstemmelse med bygherrens krav (skræddersyet byggeri). De økonomiske konsekvenser af de mulige løsninger skal belyses ved totaløkonomiske vurderinger.

Bygherrens overvejelser og vurderinger indgår i en samlet afvejning, hvor også de økonomiske muligheder medtages. Hvis bygherrens samlede overvejelser udmunder i en beslutning om, at der skal bygges, skal der udarbejdes et programoplæg med et planlægningsbudget som grundlag for byggesagens videre forløb, herunder eventuelt en bevillingsansøgning.

En vigtig del af programoplægget er bygherrens redegørelse for de mål, værdier og sammenhænge, der skal tilgodeses i forbindelse med byggeriet. Bygherren skal endvidere skaffe sig et samlet overblik over den bevillingsmæssige side af opgaven.

Bygherren skal i forbindelse med programoplægget vurdere behovet for eventuel bistand til varetagelse af bygherrefunktionen, fx i form af bistand fra en bygherrerådgiver. Der kan også være brug for særlige tekniske undersøgelser og juridisk bistand.

Udbud af bistand fra rådgivere til projektering vil normalt kunne ske på baggrund af byggeprogram, men kan afhængig af opgaven også ske på baggrund af programoplæg.

En mere detaljeret beskrivelse af initiativ- og programoplæg fremgår af del 1.

0.6.2 Bygherrens roller og ansvar

Bygherren er byggeriets beslutningstager og er over for de bevilgende myndigheder, samfundet og brugerne ansvarlig for, at den færdige bygning er tilfredsstillende i arkitektonisk, kvalitetsmæssig, brugsmæssig, teknisk, miljømæssig og økonomisk henseende. Kravene til bygningen fastlægges i høj grad i samarbejde med lejerne/brugerne.

Bygherren skal træffe en række vigtige beslutninger vedrørende organiseringen af byggeriet. Flere parter deltager i byggeprocessen, og foruden bygherren indgår et varierende antal aktører, herunder brugere, rådgivere, entreprenører, leverandører og myndigheder.

Bygherren skal først og fremmest tage stilling til organiseringen af bygherrefunktionen og udpege de ansvarlige for byggesagens gennemførelse. Det er ligeledes bygherrens opgave at tage initiativ til organiseringen af brugernes medvirken i byggesagen, herunder inddragelse og høring af sikkerhedsorganisationen.

En mere detaljeret beskrivelse af bygherrens organisering fremgår af del 2.

0.6.3 Byggesagens økonomi

Alle funktionsmæssige og andre hensyn, der danner grundlag for byggeriets udformning, skal afvejes over for udgifterne. Det er et krav, at udgifterne opgøres ud fra en totaløkonomisk betragtning, der omfatter såvel byggeudgifter som udgifter til vedligehold, opvarmning og anden bygningsdrift. Målet er, at det offentliges samlede omkostninger minimeres over byggeriets levetid.

Ud over totaløkonomisk vurdering af lokale- eller boligomkostningerne kan de økonomiske overvejelser omfatte en optimering af byggeriet i forhold til de aktiviteter, som byggeriet skal rumme. Vil der med nye bygningsmæssige rammer og eventuelle andre kapitalomkostninger være mulighed for en forøgelse af produktivitet, kundetilfredshed og eventuelle indtægter? Det er bygherrens opgave at finde frem til den bedste prioritering af de afgørende hensyn og til en afvejning i forhold til økonomien.

I forbindelse med alment boligbyggeri skal bygherren være opmærksom på ansøgningsskema ABC, som benyttes ved ansøgning om ydelsesstøtte, engangstilskud, servicearealtilskud og tilskud til grundkapitalen til boliger for fysisk handicappede samt det bindende maksimumbeløb, der må bygges for efter Almenboligloven.

En bygherre vil ofte opleve ønsker om højere standard, fx ønske om mere plads til den enkelte arbejdsplads eller bolig. Gennem den omfattende offentlige byggevirksomhed er der opnået erfaringer om alment accepterede niveauer, som bør følges, medmindre andre forhold som fx driftsøkonomisk optimering af virksomheden eller boligbebyggelsen og mulighed for senere anvendelse til anden brug gør det rimeligt at ændre niveauet.

Bygherrens afvejning af et projekts kvalitet og omfang over for økonomien udmøntes i, at bygherren fastsætter en ramme for byggeomkostningerne. Samtidig bør der – især i større projekter – foretages en analyse af de risici, der kan påvirke byggesagens økonomi. Rammen for byggeomkostningerne, der giver sig udtryk i et planlægningsbudget, udgør sammen med en risikoanalyse grundlaget for den videre økonomiske styring af byggesagen.

Planlægningsbudgettet skal afstemmes med den eventuelle lejeaftale, der måtte være indgået med brugerne af lokalerne – altså den fremtidige lejekontrakt. Budgetrammen kan være fastlagt ved lejekontrakten og i nogle tilfælde ved en fastlagt bevilling, der skal overholdes eller kun kan ændres under bestemte betingelser. I så fald består den økonomiske styring i at holde rammen for byggeomkostningerne. Rammen kan være fastlagt med en margen, der indsnævres, efterhånden som byggeriets detaljer afklares.

Når den økonomiske ramme skal fastlægges, er det vigtigt at tage højde for den usikkerhed, der ligger i de økonomiske overslag. Usikkerheden vil afhænge af den konkrete opgave og den fase, som byggesagen befinder sig i. I takt med, at der sker en konkretisering og afklaring, reduceres usikkerheden normalt. Økonomiske overslag, der knytter sig til den enkelte fase, bør derfor indeholde en redegørelse for, hvor stor usikkerheden er og forudsætningerne herfor.

De projekterende rådgivere kan som et led i deres ydelser levere væsentlige dele af grundlaget for bygherrens økonomiske styring. Ved partnering indgår bygherren i et samarbejde med rådgivere og entreprenører, hvor byggesagens økonomi styres ud fra fastlagte fælles mål, incitamentsaftaler og åbne kalkulationer.

Uanset byggesagens organisering er det bygherrens opgave at sætte den økonomiske ramme samt løbende at træffe beslutninger, hvis forudsætningerne ændrer sig.

Som led i den økonomiske styring skal bygherren uanset entreprise- og udbudsform anvende tildelingskriterium og underkriterier, der kan medvirke til at sikre tilbud med den forudsatte sammenhæng mellem pris og kvalitet.

Entreprenøren skal i forbindelse med afleveringen af et byggeri fremsende sin slutregning. Såfremt entreprenøren har hidtil ukendte krav fra byggeprocessen, skal de være fremsat senest sammen med slutregningen. Ligeledes kan der blive tale om at fremsætte eller anerkende erstatningskrav.

Byggesagens økonomiske forløb belyses gennem den løbende regnskabsaflæggelse og det afsluttende byggeregnskab.

En mere detaljeret beskrivelse af byggesagens økonomi fremgår af del 3.

0.6.4 Valg af samarbejds- og entrepriseform

Bygherren skal fastlægge udbudsgrundlagets omfang og detaljering. Udbudsgrundlaget kan være et byggeprogram eller et hovedprojekt eller have alle mellemliggende detaljeringsgrader. Byggeriets enkelte dele kan udbydes med forskellig detaljeringsgrad. Efter udbuddet vil bygherrens muligheder for at ændre i byggeriets udformning være begrænsede og med risiko for væsentlige fordyrelser. Beslutningen om udbudsgrundlaget har også betydning for en række andre forhold i byggeprocessen.

Ved totalentreprise er forslags- og projekteringsarbejdet helt eller delvis overdraget til totalentreprenøren. Totalentreprenøren skal opføre byggeriet inden for de aftalte rammer, og bygherren har kun i et begrænset omfang indflydelse på udformningen ud over det, der er fastlagt i udbudsmaterialet.

Når der udbydes på hovedprojekt eller lignende detaljeret grundlag, skal bygherren tage stilling til, hvilken entrepriseform der skal vælges: typisk hovedentreprise, storentreprise eller fagentreprise. Ved de to sidstnævnte former skal opdelingen i entrepriser fastlægges. Entrepriseformen er afgørende for, om bygherren eller en entreprenør skal styre byggeriets udførelse.

Såfremt bygherrens vurdering af, om byggeriet skal gennemføres i partneringsamarbejde, resulterer i valg af denne samarbejdsform, skal bygherren fastlægge rammer og vilkår for samarbejdet. Der er her tale om et tættere samarbejde end normalt mellem bygherre, rådgivere og entreprenør. I aftalen kan indgå parternes fælles mål og værdier, succeskriterier, gensidig åbenhed om økonomi, incitamentsaftaler og en konfliktløsningsmodel, der sikrer, at uenighed afklares hurtigst muligt gennem dialog på lavest mulige organisatoriske niveau.

Bygherren skal uanset entrepriseform tage stilling til udbudsform. Valg af udbudsform drejer sig først og fremmest om at udnytte konkurrencen inden for byggebranchen på rette måde. Der kan som udgangspunkt vælges mellem offentligt udbud, hvor alle interesserede kan afgive tilbud på byggeopgaven, eller begrænset udbud, der kan indledes med en prækvalifikationsrunde, hvor alle interesserede kan indsende anmodning om at deltage, hvorefter et antal bydende udvælges til at afgive tilbud.

Med hensyn til prisform skal den statslige bygherre følge pris- og tidcirkulæret med tilhørende vejledning. Prisformen er som udgangspunkt fast pris i et år og herefter regulering på grundlag af prisudviklingen. Prisformen kan i særlige tilfælde være regulerbar tilbudspris eller regningsarbejde med eller uden maksimum. Ud over de nævnte prisformer har bygherren også mulighed for at udbyde med given pris.

I forbindelse med indhentning af tilbud kan offentlige bygherrer som tildelingskriterium anvende laveste pris eller økonomisk mest fordelagtige bud, når bygherren lægger vægt på andre forhold end prisen ved valg af entreprenør.

En mere detaljeret beskrivelse af valg af samarbejds- og entrepriseform fremgår af del 4.

0.6.5 Byggeprogramfase

På grundlag af programoplægget udarbejdes et byggeprogram, som indeholder byggeopgavens forudsætninger med bygherrens krav og ønsker til byggeriets omfang, funktion, arkitektur, miljømæssig og byggeteknisk kvalitet – herunder tilgængelighed – samt økonomi og tid.

Byggeprogrammet, der er en konkretiseret bearbejdning af programoplægget, skal normalt ikke indeholde egentlige byggetekniske løsninger. Løsninger, der på forhånd synes hensigtsmæssige, kan bygherren dog tillægge en vis vægt ved programmets udformning.

Byggeprogrammet er udtryk for bygherrens afgørende beslutninger af omfangsmæssig, kvalitetsmæssig, tidsmæssig og økonomisk betydning. Det er i denne fase, at bygherren fastsætter byggeriets kvalitet.

Byggeprogrammet er et af byggesagens vigtigste dokumenter og vil normalt kunne udgøre en del af grundlaget for udbud af teknisk rådgivning til projektering, eventuelt som en projektkonkurrence, eller for udbud i totalentreprise eller ved partnering.

Byggeprogrammet danner for statslige og kommunale bygherrer grundlag for en projekteringsbevilling og kan endvidere danne grundlag for ansøgning om den samlede bevilling.

Forudsætninger, krav og ønsker skal være koordineret i byggeprogrammet, således at dette kan danne grundlag for det videre arbejde.

Såfremt bygherren er en byggeadministration eller har byggeteknisk ekspertise, kan bygherren selv udarbejde byggeprogrammet og de øvrige dokumenter til brug for udbud af efterfølgende ydelser. Andre bygherrer udarbejder normalt byggeprogram i samarbejde med en bygherrerådgiver eller de projekterende rådgivere. Byggeprogrammet godkendes af bygherren.

Hvis ikke bygherren i forvejen er i besiddelse af en byggegrund, skal der – inden programmeringen påbegyndes – træffes beslutning om grundkøb og foretages undersøgelser af mulige byggegrundes egnethed, fx funderings- og forureningsundersøgelser. De bindinger, som byggegrunden lægger på byggeriets udformning, skal indgå i byggeprogrammet.

En mere detaljeret beskrivelse af byggeprogramfasen fremgår af del 5.

0.6.6 Udbud og bedømmelse af tilbud

Bygherren skal i forbindelse med udbud af såvel rådgivningsydelser som entreprisearbejder fastlægge tilbudstidspunktet samt tidspunkter for de enkelte arbejders påbegyndelse og afslutning. Som grundlag herfor skal bygherren skitsere en mere detaljeret tidsplan.

Når tilbuddene foreligger, skal bygherren ud fra det fastlagte tildelingskriterium og underkriterier vurdere de indkomne tilbud og tage stilling til, hvem der skal indgås aftale med, samt gennemføre kontraktforhandlingerne.

Udbudsfaserne afsluttes med indgåelse af rådgivnings- og entrepriseaftaler.

Bygherren har i relation til entreprenøren ansvaret for indholdet i udbudsmaterialets dokumenter. Er der tale om fejl fra rådgivernes side, skal det afklares, om rådgiverne kan gøres ansvarlig for bygherrens eventuelle tab.

En mere detaljeret beskrivelse af udbudsproceduren fremgår af del 6.

0.6.7 Projektering af byggeri

Gennem forslags- og projekteringsfaserne (dispositionsforslag, projektforslag, forprojekt og hovedprojekt) udarbejdes løsninger vedrørende byggeriets omfang, funktion og kvalitet på baggrund af byggeprogrammet.

I det omfang, bygherren ønsker at have indflydelse på projektets detaljering efter byggeprogrammet, kan dette ske i et samarbejde med de projekterende rådgivere frem til og med projektforslaget og eventuelt forprojektet. Bygherren skal i en dialog med rådgiverne tage stilling til byggeriets ydre fremtræden, planudformning, konstruktions- og materialevalg og andre forhold, som er afgørende for byggeriets funktion, kvalitet og indpasning i omgivelserne. Det skal herunder afklares, i hvilket omfang alternative muligheder skal belyses. Bygherren koordinerer brugernes indflydelse på projektets udformning, normalt frem til projektforslaget foreligger. Ved partnering vil også de udførende deltage i dialogen.

Bygherren fastlægger tidspunktet for at indgå endelig aftale om at udføre byggeriet.

Bygherren skal blandt andet sikre sig, at byggeriet planlægges og udformes, så det kan udføres sikkerhedsmæssigt forsvarligt.

Med bygherrens godkendelse af projektforslaget og forprojektet vil mulighederne for projektændringer i det væsentlige være udtømt. Forprojekt og hovedprojekt er grundlag for myndighedsbehandling og for udbud og kontrahering. Normalt vil bygherren ikke deltage direkte i processen med at udarbejde forprojekt og hovedprojekt. Bygherren skal dog granske og godkende for- og hovedprojektet samt udbudsdokumenterne, herunder kontrollere, at de projekterende rådgivere har gennemført egen kvalitetssikring af de udførte ydelser.

Bygherren skal være opmærksom på, at det i nogle sammenhænge kan være fordelagtigt at sikre et deltaljeringsniveau i projekteringen, som muliggør udnyttelse af entreprenørernes produktkendskab mv., hvis det er væsentligt for projektet at trække på udførelsesmæssige erfaringer.

Projekteringen bør i videst muligt omfang tage afsæt i internationale standarder, blandt andet for at undgå fortrinsbehandling af firmaspecifikke bygningsdele.

Som indledning til forslags- og projektfaserne fastlægges tidsplaner for projekteringen. I forbindelse med hovedprojektet fastlægges hovedtrækkene i tidsplaner for udførelsen af byggeriet. Udgangspunktet for disse tidsplaner er byggeprogrammets overordnede tidsplan for det samlede projekt.

Den mere detaljerede økonomiske ramme for byggeriet fastlægges senest ved projektforslaget i form af et styrende budget.

Bygherre bør overveje at indarbejde incitamenter for rådgiverne med henblik på at sikre en god kvalitet til rette tid samt lavest mulige anlægs- og driftsøkonomi. Incitamenter skal dog ske på baggrund af de bevillingsmæssige regler, som bygherren er underlagt.

Den økonomiske styring under projekteringen er et led i de projekterende rådgiveres ydelser.

En mere detaljeret beskrivelse af forslags- og projekteringsfaserne fremgår af del 7.

0.6.8 Gennemførelse af byggeri

Udførelse af byggearbejderne er først og fremmest entreprenørens ansvar. Bygherren kan gennem sit tilsyn kontrollere, om arbejdet udføres i overensstemmelse med entrepriseaftalerne. Styringen af udførelsen, dvs. gennemførelsen i henhold til de aftalte tids- og arbejdsplaner, er en bygherreopgave, når arbejdet er udbudt i fag- eller storentreprise.

Bygherren skal i udførelsesfasen koordinere sikkerhedsarbejdet på byggepladsen i overensstemmelse med beskrivelsen i udbudsmaterialet og planen for sikkerhed og sundhed.

Bygherren skal fremme en rationel udførelse ved at anmode entreprenøren en plan for styring af logistikarbejdet på byggepladsen. Denne opgave for entreprenøren skal i givet fald angives i udbudsmaterialet.

Bygherre bør overveje at indarbejde incitamenter for entreprenørerne med henblik på at sikre en god kvalitet til rette tid samt lavest mulige anlægs- og driftsøkonomi. Incitamenter skal dog ske på baggrund af de bevillingsmæssige regler, som bygherren er underlagt.

Bygherren kan lade rådgivere stå for kontrol med arbejdet og styring af udførelsen, herunder sikkerhedsarbejdet.

En grundig tilrettelæggelse af byggesagen og en grundig forberedelse af de enkelte faser reducerer risikoen for, at der under udførelsen opstår spørgsmål om projektændringer eller om tidsændringer. Skulle de alligevel opstå, skal bygherren træffe beslutninger herom.

Bygherren skal herudover tage stilling til en række særlige problemer, der kan opstå under en byggesag, såsom forlængelse af tidsfrister på grund af vejrlig, sanktioner over for entreprenører og eventuel ophævelse af entrepriser.

En mere detaljeret beskrivelse af udførelsesfasen fremgår af del 8.

0.6.9 Aflevering, drift og evaluering

I afleveringsfasen skal bygherren deltage i afleveringsforretningen og mangelgennemgangen og tage stilling til afhjælpningen af mangler samt til eventuelle tilbagehold i betalingen. Bygherren skal forud for afleveringsforretningen gennemgå byggeriet for at afklare eventuelle mangler i forhold til entrepriseaftalen.

Bygherren skal i forbindelse med afleveringsforretningen sikre sig, at der foreligger de nødvendige instruktioner om drift og vedligehold samt dokumentation af det færdige byggeri.

Endelig skal bygherren bidrage til, at erfaringer fra byggeriet, herunder også erfaringer om bygningernes funktion og driftsøkonomi, opsamles, blandt andet ved beregning af nøgletal efter gældende retningslinier, således at de kommer andre offentlige bygherrer til gode. Der foretages en samlet evaluering samtidig med gennemførelse af eftersyn af byggeriet henholdsvis 1 og 5 år efter aflevering.

Med henvisning til lov om almene boliger m.v. skal bygherrer, der opfører almene boliger, være opmærksomme på Byggeskadefonden, der er en form for forsikringsordning for byggeskader i boligbyggerier, der er opført med offentlig støtte efter den 30. juni 1986. Byggeskadefonden forestår og afholder udgifterne til 1-års og 5-års eftersyn af almene boligbyggerier.

En mere detaljeret beskrivelse af driften og evalueringen af byggeriet fremgår af del 9.